糧安天下，種為糧先。種業振興是實現鄉村全面振興的關鍵環節，是我國農業現代化的基本盤。2021年7月9日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十次會議，審議通過了《種業振興行動方案》。會議指出，近些年，我國種業發展有了很大進步，為糧食和重要農產品穩產保供作出了重要貢獻，但種業發展基礎仍不牢固，保障種源自主可控比過去任何時候都更加緊迫，糧食安全這根弦比過去任何時候都要繃得更緊。本文以呼和浩特市武川縣為例，深入分析種業知識產權保護中存在的問題，從多個角度提出完善的建議，積極促進種業健康發展。
武川縣農業發展現狀分析
區域特色農業發展現狀。從綠色產業發展來看，全縣建成“兩麥一薯”千畝技術示范基地3個，馬鈴薯種植面積約60萬畝，占全縣播種面積的三分之一，產量達到了175萬噸，是全縣主要的農作物，燕麥、藜麥產量分別達到3.5萬噸、1.5萬噸；從品牌建設來看，完成高原特色農畜產品標志認證和檢測、溯源、包裝等體系建設，擁有“武川土豆”“武川莜面”等地理標志，其中“武川土豆”為地理標志證明商標，法律保護的力度更強；從地區生產總值來看，2023年，全縣地區生產總值為65.86億元，其中第一產業12.49億元，占比18.96%，遠高于全國平均值7.1%，是典型的農業縣，農業生產是農民重要的經濟來源之一。
種業發展現狀。種子是農業的“芯片”，是農業產業發展中最關鍵的因素。全縣種子需求量最大的是馬鈴薯種薯，種子產業發展主要圍繞馬鈴薯種薯的培育和繁殖，其他種子均無自主培育能力，均需外購。在新品種培育和推廣方面，依托馬鈴薯首席科學家工作站和兩家種薯企業，自主研發“旭豐一號”和“塞豐一號”馬鈴薯種薯，并被農業農村部授予農業植物新品種權；近年從全國各馬鈴薯主產區引進58份主產馬鈴薯新品種，在當地開展品種展示評比試驗，篩選適應性較好、高質優良、綜合性狀表現較佳的14個新品種，結合當地生產需求等因素分析，篩選推廣應用其中5個品種。
在馬鈴薯種薯繁育方面，內蒙古旭豐農業科技有限公司年生產脫毒試管苗3500萬株，微型薯9000萬株，原種3萬噸；武川縣塞豐馬鈴薯種業有限責任公司年生產試管苗2500萬株，生產微型薯1700萬粒、生產原種1萬噸。個別農業合作社、種植大戶自繁原種用于自用或出售給周邊農戶，作為少量補充。本地種薯自給率約45%，其他種薯缺口需要從外地購買。
從以上現狀分析得出，馬鈴薯是本地區農業發展的支柱產業，要想推動本地區農業高質量發展，促進鄉村全面振興，就必須要保障好種業市場的健康發展。
縣域種業保護的困境
育種成果較少
優質種質資源共享難。《種子法》第十條規定，種質資源庫、種質資源保護區、種質資源保護地的種質資源屬公共資源，依法開放利用。但在實踐中，許多高品質種質資源尚處于“被保護”狀態，雖然可以向種質資源庫申請使用庫存種質資源，但是優質種植資源持有人往往不愿意將該資源與他人共享，育種科研工作存在資源共享壁壘，未能發揮優質種質資源在農業生產中的優勢。除此之外，還有育種企業持有優質傳統種質資源并未被收錄于國家種質資源庫中的現象，《農作物種質資源管理辦法》第十四條明確規定，“單位和個人持有國家尚未登記保存的種質資源的，有義務送交國家種質庫登記保存”，但該規定為鼓勵性規則，非強制性規定，而且在自然界的野生物種或經長時間演化形成的具有地域特色的農作物種質資源，被單位或個人收集、保存后，使用權被據為己有，不符合優質資源共享原則，極大阻礙科學進步。
育種特性單一。目前，商業化的種植模式和育種企業追求的效益最大化的結果導向，導致品種的選育主要集中于高產、抗藥、抗病等特性，對于糧食的口感、營養價值等方面兼顧較少。以武川縣馬鈴薯種植為例，近年來，隨著馬鈴薯品種更新和科學種植技術的不斷推廣，馬鈴薯畝產不斷提高，最高能達到畝產12000斤，較過去的產量不可同日而語，翻了幾倍。但與此同時，傳統品種因產量低而被逐漸淘汰，現有品種的口感與過去相比也有較大差異，當地人“記憶中的味道”不復存在。
優質傳統種質資源喪失。具有地方特色的優質傳統種質資源是經過多年的自然選育形成的，相較于當地的地質條件具有良好的抗旱、抗病等特性，但實踐中許多具有地方特色的優質種質資源因市場競爭等原因被逐步淘汰，進而導致徹底喪失。據第三次全國農作物種質資源普查數據統計，部分省份地方品種喪失比例高達71.8%。尤其在馬鈴薯種質資源方面，因土地需要輪茬種植、馬鈴薯病毒積累等原因，種薯品種更新迭代迅速，而種植戶又以追求產量和效益為首位，故而許多傳統的優質種質資源被淘汰甚至喪失，雖然其產量較低，但是該品種對當地土壤和氣候的優良適應性是培育新品種的優質資源，收集、保存和科學運用具有地方特色的種質資源是必不可少的。根據《種子法》、《農作物種質資源管理辦法》相關規定，各級農業主管部門要定期開展種質資源普查收集工作，但目前地方各級農業主管部門對于收集、保存和利用傳統種質資源的工作措施也不盡相同，甚至存在怠于履職的情況。
銷售市場混亂
種子代銷點無證銷售。雖然主要農作物種子銷售實行了嚴格的備案制度，但是在實際銷售中，存在個別種子代銷點無證銷售的情況。按照法律規定，種子代銷點銷售種子，需要上級經銷商授權方可銷售，但經過調研發現，個別鄉鎮的個體工商戶為了在方便鄰里的同時賺取部分利益，未經辦理正規手續便銷售農作物種子，給種子銷售的市場埋下了銷售假冒偽劣種子的隱患。
農民自繁自用種子銷售難監管。根據《種子法》第三十七條規定，農民個人自繁自用的常規種子有剩余的，可以在當地集貿市場上出售、串換，不需要辦理種子生產經營許可證。在目前農業規模化、機械化發展的趨勢下，規模較大的農業企業、合作社和種植戶為降低風險，基本從正規種子企業購買農作物種子，農民自繁自用種子的銷售量在市場中占比較低，但也存在一些監管難題。比如，種子的質量難以鑒定，交易后產生糾紛難以維權等等。
無良商家以次充好。以馬鈴薯為例，馬鈴薯屬于無性繁殖類農作物，只需將果實按照一定方法切塊便可制成種薯進行耕種。但是用商品薯切塊制成的種薯與經過科學育種制成的種薯區別巨大，經過多次種植的商品薯病毒積累較多，對病害的抗性降低，種植效果大打折扣，容易造成減產、絕收等情況。但科學育種的費用較高，正規種薯的價格相對較高，而用商品薯冒充正規種薯的技術門檻低，并且利潤極高，所以市場上存在一些“以次充好”的情況。
傳統觀念導致選種不科學。以種植馬鈴薯為例，在農民的傳統認知中，對于科學育種的認識并不多，只要該品種的產量高、品相好，既是好的品種，就可以拿來耕種。但如上文所述，用商品薯作為種薯可能會導致減產、絕收等情況，而實踐中也經常有農民因購買商品薯作為種薯而產生糾紛。例如，武川縣曾有一起農民購買商品薯作為種薯而產生糾紛的案例，某村的十余戶村民為降低種植成本，從外地購買近30萬元的商品薯作為種薯進行耕種，結果導致馬鈴薯大面積減產，造成巨大經濟損失。
維權難度較大
權利人放任侵權發生。根據《種子法》等相關規定，國家扶持種質資源保護工作和選育、生產、更新、推廣使用良種。在馬鈴薯新品種推廣使用方面，新品種的種植面積達到一定數量后，國家給予一定數量的資金獎勵和補助，個別品種權人為達到獎補條件，對于他人未經授權而生產銷售該品種的侵權行為，不予主動維權，而是持放任的態度，給全局性開展種業知識產權保護帶來不利影響。
不規范交易取證難。農村種子交易中往往最容易產生糾紛或者產生糾紛難以維權的，都存在交易不規范的問題。有的農戶委托鄰居或者當地種植大戶代為購買種子，未履行正規交易手續，產生糾紛難以維權；有的農戶在外地購買種子，在合同中未注明種子品種型號等關鍵信息，導致維權困難；更有甚者存在田間現場交易，農戶在外地發現長勢良好的馬鈴薯，在未簽訂合同的情況下現場向當地農戶購買，事后產生糾紛時僅僅以農作物樣品作為證據進行維權，無其他有利證據。
維權鑒定費用高。種子監督是解決種子糾紛最有效最權威的方法，目前主要從兩個方面進行鑒定。第一種是鑒定種子的出芽率是否符合國家標準，此類鑒定所需費用較低，一般在幾百元以內，農民基本可以負擔鑒定所需費用。第二種是種子的田間種植鑒定，此類鑒定的費用較高，一般在幾萬元之間，普通農戶難以負擔此類鑒定的費用，而且鑒定結果并不一定有利于自己的主張，所以大多數農戶在維權時放棄做鑒定，導致維權困難。
行刑雙向銜接機制不完善。行政執法與刑事司法的雙向銜接能夠有效避免“以罰代刑”、不起訴后不處罰等現象，促進行政執法與刑事司法的無縫銜接，確保執法和司法沒有盲點。目前對行政機關在行政執法、確權過程中發現的民事公益訴訟線索，以及檢察機關在民事、行政監督及公益訴訟案件中發現的行政執法線索，如何移送與共享，尚缺乏詳盡規定。近年來，檢察機關逐步探索開展行刑反向銜接機制，在刑事案件作出不起訴決定后，行政檢察部門均要對案件進行審查，如需要行政機關進行處罰的，則向行政機關制發檢察意見書，督促行政機關依法履職。但是在行刑正向銜接方面，就種業相關行政執法中，目前還存在體制機制不完善的問題，而且《種子法》明確規定，未經植物新品種權所有人許可，生產、繁殖和為繁殖而進行處理、許諾銷售、銷售等侵犯植物新品種權的行為，由當事人協商解決，行政主管部門可以根據當事人自愿的原則，對侵犯植物新品種權所造成的損害賠償可以進行調解。尤其是在種子領域行政執法中，除生產銷售假種子、劣種子以外，一般不涉及刑事犯罪，而行政執法機關缺乏專業技術力量，對假種子、劣種子進行鑒定，而且有資質進行種子鑒定的司法鑒定機構少之又少，而且所以行政執法機關向偵查機關移送涉案線索較少，與偵查機關、檢察機關的溝通聯系機制還不夠健全。
加強種業知識產權保護的實踐路徑
統籌協調資源配置，加強品種研發推廣
加強種質資源數字化建設。2003年制定并生效的《農作物種質資源管理辦法》，對于種質資源的信息管理進行寬泛的規定，主要集中于種質資源的信息共享方面，但是隨著數字化信息化的發展，當時的要求已經遠遠落后于時代的需求。農業主管部門應當將優質種質資源進行數字化管理，包括種質資源的優勢、劣勢等特性，以及種子的基因圖譜等內容，將種質資源通過數字化呈現，加強對以“生物技術+信息化”為特征的高新技術的掌握和運用。
搭建種質資源共享共用平臺。《種子法》規定，國家定期公布可供利用的種質資源目錄，種質資源庫、種質資源保護區、種質資源保護地的種質資源屬公共資源，依法開放利用。但是目前在實際運用中還存在一些壁壘，一些種質資源持有人掃蔽自珍，難以實現有效的資源共享，需要由政府主導搭建一個種質資源綜合保護和利用的平臺，統籌調度種質資源的保護利用情況，打破共享壁壘。同時，為了鼓勵優質種質資源的共享和推動科技創新，持有人提供優質種質資源可以收取合理費用。例如，赤峰市敖漢旗設立農業遺產保護中心，專門機構、專項經費、專職人員開展傳統種質資源收集和保護工作，自2014年以來，收集整理當地特色的谷子、玉米、高粱、糜子等傳統種質資源218個，并免費向各科研機構、育種企業提供育種材料。
地方農業主管部門加強指導。農戶在選擇種子時具有盲從性和隨機性，以馬鈴薯為例，農戶購買的種子并不一定適用于當地的土壤、降水、氣溫、病害等自然環境，需要當地的農業主管部門進行試種試驗，選擇適應當地環境的品種進行推廣，對當地農民的選種進行科學指導。同時要加強事前監管，盡量避免產生種子糾紛，依托當地科研院所等有利條件開展種子鑒定工作，降低農民維權成本。
積極履行檢察職能，規范市場經營秩序
探索開展行政公益訴訟。種子生產銷售市場中的各類亂象，嚴重危害國家糧食安全，損害社會公共利益，2022年3月，最高檢發布《關于全面加強新時代知識產權檢察工作的意見》，要求檢察機關從維護糧食安全出發，加強種業知識產權的公益保護，檢察機關可據此向具有監管職責的行業主管部門或者屬地政府開展行政公益訴訟。例如，甘肅省酒泉市肅州區人民檢察院督促保護種業知識產權行政公益訴訟案就是檢察機關以行政公益訴訟保護種子產業安全的有效舉措。該案中，當地有有14個鄉鎮均不同程度存在套牌侵權、侵犯知識產權等侵害品種權人的合法權益的問題，嚴重影響種業自主創新和產業健康發展，侵害社會公共利益。肅州區院積極協調相關行政機關和鄉鎮人民政府，共商保護種業知識產權、規范種業經營秩序，依法向區農業農村局、區市場監督管理局及各鄉鎮公開宣告檢察建議書，要求各責任主體嚴格履職盡責，切實履行屬地管理責任，加強對轄區種子安全的監督管理，依法保障制種產業健康發展，最終取得良好效果。其他檢察機關也可結合當地實際情況，針對種子市場中監管力量弱、交易不規范、無證銷售和農業主管部門怠于履行種質資源普查收集保護等問題穩妥開展行政公益訴訟，進一步規范種質資源保護秩序。
健全行刑雙向銜接機制。種子領域行政執法中存在大量的調解案件，雖說以調解處理矛盾糾紛是既高效又有利于雙方的機制，但是也不排除有部分涉嫌違法甚至犯罪的案件最終以調解的方式結案。例如在買賣雙方在產生糾紛時，未對涉案的種子作出準確的鑒定，在未辨別真偽的情況下便以調解的方式處理，受損一方也得到了相應的賠償或者補助，利益得到維護，但是潛在的制假售假行為也給種子行業健康發展帶來隱患。所以檢察機關還需商請各行政執法機關和司法行政部門，建立健全行刑雙向銜接機制，對于可能存在制假售假的線索進行進一步的分析研判，依托當地科研院所的有利條件，依法開展種子鑒定工作，為行政執法和刑事司法提供有利支撐，消除行政執法和刑事司法銜接中的盲點和誤區，確保執法和司法無縫銜接，維護市場秩序。
積極穩妥開展民事支持起訴。農戶在遇到種子糾紛時，往往會因為缺乏專業知識而又無力聘請律師維權，導致無法有效提起訴訟解決糾紛。檢察機關應當立足職能，根據民事支持起訴的相關規定，對于因購買、使用種子、農藥、化肥等農業生產資料造成損害而請求賠償提起民事訴訟的弱勢群體要加強支持起訴工作，進一步維護人民群眾的合法權益。
運用檢察大數據模型開展監督。在開展種業知識產權保護時，檢察機關往往缺乏履職監督的線索。辦理刑事案件屬于被動履職，能否辦理此類案件依賴于行政機關的線索移送或者公安機關的案件移送，但是檢察機關作為法律監督機關，應當積極主動履職。結合目前實際情況，檢察機關可以從市場監管部門、消費者保護協會、12315熱線、12345熱線、農業執法部門等途徑調取涉及種子糾紛的投訴線索、行政執法案件等數據，對其中可能涉及刑事案件的線索進行篩查，并與檢察機關、審判機關的案件進行比對，篩選出可能存在的“有案不立”“以罰代刑”等線索，進一步開展核查。
強化溝通協作配合，細化完善維權體系
完善地方立法細化管理機制。《種子法》允許農民無需辦理相關經營許可證少量銷售自繁自用的種子的規定，給不法之徒制假銷假、擾亂市場留下可乘之機。在市場上，有不少人打“擦邊球”生產銷售不合格種子，但是出于文化傳統、交易習慣以及農村現狀，并不能禁止農民之間的此類交易。所以地方在進行農作物種質資源管理立法時，應當進一步明確農民自繁自用種子允許銷售的上限或者最低標準，進一步規范種子的銷售市場。
積極構建種業協同保護體系。種子保護不是一家之責，也非某一個單位或者主體就能實現，需要涉及到的相關行業、單位集中力量共同開展保護。就武川縣而言，可以在已經構建的知識產權協同保護框架下，進一步細化種業保護的工作方案，加強各單位之間的協同合作，構建起“生產、銷售、維權”等全鏈條的保護體系，加強全方位的綜合保護。
加強普法宣傳提高維權意識。現有的種子交易糾紛等案件反映出，相當一部分的糾紛產生原因是農民在交易時不簽訂合同、或者簽訂合同不規范，對于科學育種沒有深刻的認識，貪圖便宜購買非正規種薯，究其根源還是農民的法治意識淡薄。檢察機關可以依托兼職網格員、黨員雙報到、首席法律咨詢專家等途徑，聯合各行政執法機關在春耕前等時間節點，開展針對種業保護的專項普法宣傳進鄉村活動，提高農民依法維權的意識和能力。
在鄉村全面振興的大背景下，種業的保護和利用是一項長期性、公益性的工作，事關國家糧食安全戰略，通過加強綜合保護與利用可以實現農業種質資源的可持續發展，豐富我國物種多樣性，構建和諧共生的生態環境，推動我國建設成為現代種業強國，為實現鄉村全面振興提供核心保障。
（作者為武川縣人民檢察第三檢察部檢察官助理）
